唐朝的财政制度与其盛衰的联系
彼岸花开 2016-03-10
唐朝市井
“忆昔开元全盛日，小邑犹藏万家室。稻米流脂粟米白，公私仓廪俱丰实。”“九天阊阖开宫殿，万国衣冠拜冕旒。”其文治武功，雄浑博大，意气昂扬，均蕴藏着无穷魅力，至今令人神往。但好景不长，在极盛处就迅速转衰，“纵有健妇把锄犁，禾生陇亩无东西”。“民膏日已瘠，民力日逾弊。”其盛衰转换的原因很多，但财政制度无疑是其中的一个重要因素。
一、转衰为盛的财政制度
汉帝国崩溃之后，天下三分，战祸相寻，人民转徙。西晋短暂统一，接着又是八王之乱，大乱由宫廷向宗室诸王间扩展，进一步向各族间扩展。忽而是堂弟引鲜卑乌丸骑兵打堂兄，忽而是堂兄引匈奴五部兵助阵打堂弟。被严寒逼迫向南求生存的各边境民族，乘机进入中原，四向奔腾。中华大地，几度桑田，几度牧场。黄河上下，长江两岸，几番征战，几多白骨。四百年的战乱，中国出现空前混乱之局。人口大量流失，生产凋敝，社会分化严重。腐败横行，梁竟陵太守鱼弘公开宣称：“我为郡，所谓四尽：水中鱼鳖尽，山中麋鹿尽，田中米谷尽，村里百姓尽。”（《梁书·鱼弘传》）假冒伪劣充斥社会，不法分子伪造的货币“入水不沉，随手破碎”。（《宋书·颜竣传》）社会道德极度滑坡，政府求才文告公然提出“得无盗嫂受金而未遇无知者”。（《三国志·魏武帝纪》）据统计，此间农民暴动达330多次。
危机中也蕴藏着转机。各政权在最危难处求生存，在无奈中孕育了各种制度创新，最终融为一炉。在纷扰混乱中涵育滋生起来一种求治的生气，一发而不可收拾，终于造就了大唐盛世。财政制度作为国家的基础，往往被外面的浮光掠影所掩蔽，不易被注意到，但它的变化却一点点改变着国家。“随风潜入夜，润物细无声”。这里对唐初财政制度做一归纳。
（１）集财权于户部
汉代财政分国家财政、皇室财政，存在大司农和少府两套机构。曹魏时又设立度支尚书专掌军国支计，北魏萧梁先后设置太府，还有游牧民族政权自身的财政机构。多套机构并存，职能重叠。还有左民、祠部、都官等部门也掌握部分财务行政权力。北魏太和年间对机构进行了整理，但财务行政权还分设在度支、殿中、祠部、七兵、都官五部门。到唐代，财权基本集中到户部，下设户部、度支、金部、仓部四司。具体运作上，户部司主要掌户口、籍帐、赋役等，度支司掌预算。金部司仓部司分掌国库的钱帛和谷粟出纳审批。国库则分由太府寺与司农寺来管理，太府寺保管钱帛金银，司农寺保管谷粟，但它们都只是执行部门。一方面负责接受各地缴纳上来的赋税分库保管；一方面根据金部仓部的审批文件负责支给。金部仓部司的核实批准出纳调拨都是按照度支做的预算来执行，事后要向度支申报帐目。其内部设置完全按照财政管理流程来划分。
（２）减小地方行政层级
魏晋南北朝时期，地方行政为“州－郡－县”三级，州之上往往又有都督数州军事或总管。由于长期战乱，地方时分时合，州郡县的区域不断分割缩小，数目不断增长。而且吏员膨胀厉害，据《晋书·百官志》考证晋时诸郡吏员已经扩张到法定的三倍，此后膨胀更是成倍增长。隋统一后于583年在全国取消郡一级，以州统县，成为州县两级。并大量合并州县，减少冗员，规定地方裁减吏员三分之一到四分之一。这些举措极大的节省了政府开支，也提高了行政效率。595年又因“里闾亲戚，剖断不平”（《隋书·李德林传》），废除乡官。唐初“共理所寄，在于刺史、县令，常年貌税，并悉委之。”（《资治通鉴·唐纪》）
（３）建立预算体制（支度国用）
魏晋南北朝时期财务行政较为混乱，收支无度，贪腐严重，北周苏绰整顿财政，创制了文案程式计账之法。在唐前期形成了一整套编制国家预算（支度国用）的法制程序。户部司根据计帐折算来年收入，金部司根据各地上报都帐核实所需支出，度支司综合收支数据编制预算。地方的预算要“书于县门、村坊，与众知之”（《新唐书·食货志》），以便群众监督。
（４）减轻税制
自东晋南北朝以来，苛捐杂税，纷然勃兴，人民税赋负担沉重。唐初简单税制，基本固定为租、庸、调三项。
（５）赋税三分制
唐初在预算基础上，制定了赋税三分法，给予地方适度分权。一部分留在地方供地方官禄等行政费用支用，一部分就近配送边州储备以供军备，一部分送两京供中央支出和储备。
（６）以一定的赋税收入作为专项的社会保障经费
魏晋南北朝时期战乱天灾频繁，人民生活缺乏保障。在北魏中期，就划出正税的九分之二作为预防灾害的专项保险经费储备地方。唐代设义仓，“每亩税二升，粟、麦、粳稻，随土地所宜”。后改为按户征收，以贫富为标准征收不等的粮食，以此为义仓储备，到了荒年则开仓赈济。在最初的中央地方的事权划分中，把赈贷等都划归中央财政，由中央财政统一负责。
二、盛世中的财政制度
重农抑商可谓古代中国的传统国策，唐代也不例外，也有一些制约商人的法令。但是在财政制度设计上的“宽商利末”思想却大大促进了商业的发展和社会经济的繁荣。唐朝开国就对商业采取了放任政策，开关弛禁，不仅不征收商税，连关卡稽查制度都废除了。唐高祖李渊曾在武德九年（626）的诏书里申明“关税商税阻碍商品流通”的观点。贞观十年（636），治书侍御史权万纪曾向唐太宗建议开征矿税，被唐太宗拒绝，说他要的是“人才”，而不是“财利”。武则天时有大臣建议征收关市税，也因会不利货物流通等原因被拒绝。凤阁舍人崔融提出如征商税导致“万商废业则人不聊生。”（《旧唐书·崔融传》）汉武帝打击商人的重税政策，虽然集聚钱财一时，但也断掉了财政开源的空间。唐初的零商税政策，为国家经济的恢复打好了基础。
力役是古代国家为满足对劳动力的需求而征调的，自春秋战国以来就构成了赋役结构的不可或缺的一项内容。繁重的力役负担一直是广大农民的沉重负担，在魏晋南北朝时期尤其沉重。唐在建国后，以庸代役，就是只要交纳一定的绢帛就可以免服劳役。把更多的农民从劳役中解放出来。以前，政府对于手工业也是采用征发服役的办法，唐政府也采用“纳资代役”的办法。
商业流通、劳动力和工匠的解放，是唐代开放的时代风貌在财政政策方面的体现，它们为国家经济的繁荣提供了宽松的发展环境。东至宋、汴，西至岐州，夹路列店肆待客，酒馔丰溢。每店皆有驴赁客乘，倏忽数十里，谓之驿驴。南诣荆襄，北至太原，范阳，西至蜀川、凉府，皆有店肆，以供商旅，远适数千里，不持寸刃”（《通典》卷七）。
另一方面，唐政府也很注意对最低层人民的保障。通过均田制保证小农家庭拥有一定量的耕种土地，同时采用“丁租二石”的超低田租减轻农民负担。唐人认为财政制度的制定应以“养民为先”，认为“户口滋多，则赋税自广”。在防灾上也采用积极的办法，在各地设“义仓”。但也反对简单的财政赈济，而是运用常平仓的办法，通过价格杠杆，主动防灾。就是政府建立一定的粮食储备系统，在丰收的年份高价收购粮食储备，以免谷贱伤农。在歉收的时候，则低价卖出粮食稳定粮价。常平仓还进行低息放贷，春借秋还，以农业生产一周期为一期，以维持自耕农，保护生产。常平仓的方法曾在美国罗斯福新政时被借鉴，当时的新任农业部长华莱士说：“我任农业部长后，不久就请求国会在立法中加入中国农政的古法，即‘常平仓’（Ever-normal Granary）的办法。”这就是美国1933年的农业调整法。它不仅使美国摆脱了农业危机，还在两年后让美国农民的生活水平提高了1/3，其影响一直持续到今天。
著名史学家钱穆先生曾对汉唐二代财政制度进行比较，认为：“汉代是在社会上层节制资本，而下层则没有力量管；唐代注意社会下层，由国家来计划分配，而让上层的富民能自由发展。”唐人的法子是可以让你过富，但不让你过穷。既能促进经济的自由发展，又能保持社会的和谐稳定。而维持这一制度的基础，则是当时高度统一的财务行政体系和预算制度。
唐代预算制度是对第二年全国各地方各部门开支的一个统一计划，由户部度支司制定，经过门下省审核，报皇帝批准最后生效。当时做预算，地方各州县、中央各部司都要做，而且条目繁多。做一年预算，光纸张花费就需要五十余万张，还要百司抄写，甚为不易。为保证标准的统一，不仅需要统一条目，还需要统一的计算标准。唐政府组织编写的算书就“课租庸调”、“变米谷”、“求地租”、“分禄科”、“计给粮”、“定脚价”、“称轻重”等财政具体事务的计算工作给出一定的算法。虽然所提供的公式简单粗糙只需要加减乘除而已，很多只是近似的解，有些还是错误的，但是却有了相对一致的标准。对于预算外支出和追加预算，户部要先审核，再报到中书门下省批准。为了加强对预算执行情况的检查、提高审计的权威，还把审计职能从财政系统分离出来，放在了刑部。
从财政制度上看，大唐之“盛”得来并不偶然，也不容易。里面包含了无数财政人的努力和辛苦。
三、盛极而衰过程中财政制度变化
日本学者习惯把唐代中国称为律令制国家，的确，财政法贯穿于唐前期一切财务行政之中，是进行一切财务活动的法制依据。对于财务行政机构，不仅户部职责有明文规定，就是各司也有条文规定职权范围。财务行政具体运作中，无论下达政令，还是执行事务，还是对财务行政进行勾检审计，都有相应的法律规定。赋税征收的过程和手续都有统一的规定和籍账管理。但是，皇权制约下的律令制度是有限度的。开元之际，唐代国力达到极盛，但是各项制度都在变化中，由盛转衰只是时间问题。
（１）财权由集中到分散。
使职差遣本是皇帝为图一时方便，在制度之外，临时派遣专门办理某项事务，后来成为固定职务。财务行政的使职化始于开元九年的括户，后来出现转运使、盐铁使、度支使、户部使、租庸使、两税使、出纳使、出纳使、青苗使、铸铁使，原来的户部事务被完全分解代替。
（２）地方形成的新三级制。
为了更好监察地方，唐太宗将天下分为十个监察区，设观风俗使。唐玄宗时又分为十五道，设采访处置使。最后演化成州上一级的行政机构，逐步掌握地方军政财大权。本来为了加强中央集权，结果极大削弱了中央控制地方的权力。
（３）预算体制简化。
开元二十四年（736），当时的户部尚书李林甫认为预算一年一造，劳民伤财，于是将收入各项，编成书籍，称为长行旨符，颁之州县，凭以征收。长行旨符就是将稳定的项目编入长行旨符，不必每年更动；其他不稳定的项目，随时补充，而预算对支出的制约就省略了。安史之乱后，不说预算，就是财政审计系统也全遭破坏。
（４）税赋负担不断加重。
在租庸调外，先有户税地税的征收。开元元年（713）开始征盐税，开元十五年（727）开始征矿税，至德二年（757）开始征关市税，广德二年（764），开始征酒税，建中四年（783）开始征茶税，青苗钱，房屋税……各种税相继开征。
（５）两税三分制变质
两税法下的三分制和前期三分调配法已经有本质的不同。以前的三分调拨制度是在预算严格规划下，地方支出必须申报到度支、金部，并无自由支配权。后期的两税三分制下，“除上供外，留后、留州任于额内方园给用。”《全唐文·加尊号赦文》）
（６）专供义仓的税收演化成国家正式的地税。赈贷等下放地方，由地方财政负责。
四、唐代盛衰的启示
我们不能因唐前盛而后弱，就简单认为前期制度好后期制度不好。对于每一项具体的制度，都要具体分析。隋和唐初，以农业税为重，有其时代原因。虽然不征商税和允许人民自由买卖也促进了商业的繁荣，但是长期的低税，也导致国家财力不足，不得不又利用各种非法手段来增加农民负担，时间一长，各种非法措施也逐渐合法化，而且越张越大。为减轻人民负担实行的过分低税政策，间接导致了国家财政陷入困境，这也可以说是财政制度被破坏的重要因素。后期的两税法能为后世效法，延续800年之久，肯定有其合理性和优越性。
唐后期两税三分，给予地方适度财权，减弱了中央对财政的控制力。但在征收方面，地方官可以根据当地实情来安排税收。李翱任庐州刺史，“时州旱，遂疫，逋捐系路，亡籍口四万，权豪贱市田屋牟厚利，而窭户仍输赋。翱下教使以田占租，无得隐，收豪室税万二千缗，贫弱以安。”（《新唐书·李翱传》）当时在中央税和地方税划分中，盐税属于中央税，卢商为苏州刺史时，“郡人苦盐法太烦”，他也能根据地方实际情况，方便群众，“量所要自售，无定额”。（《旧唐书·卢商传》）在支出方面也有地方官加强农田水利建设，改进生产。如杜佑人淮南节度使时，“决雷陂以广灌溉,斥海濒弃地为田,积米至五十万斛。” （《新唐书·杜佑传》）通过扩大耕地来增加地方收入。也有水利工程地跨几县，相关县共同出资承担。（《旧唐书·温造传》）当然也有不少地方官额外加税，增加人民负担，屡禁不止。
唐代的盛衰转换与财政制度的关系，对我们至少有这样三点启示：第一，制度建设不易，但破坏却很容易。所以在建立制度的同时，必须有保障制度的约束机制。唐代户部统一财务行政的体制，经过了魏晋南北朝400年的摸索实践，但是分解却很快。使职差遣有利于提高行政效率，弥补了唐初架构的过程繁复的决策体制。君主便其利，百僚贪其权，宦官窥其隙，终对原体制造成极大冲击和破坏，直至整个体制崩溃。第二，预算的成本是必须要付出的，简化的结果不是节约，而是制度的结束。以前做预算，地方各州县、中央各部司都要做，光纸就需要五十余万张，还要百司抄写，事甚劳烦，条目既多，计检难遍。后来李林甫进行简化，行“长行旨符”，每州不过一两张纸。（《唐会要·度支员外郎》）节约的结果给预算制度和国家财政带来更大的损害。第三，以一定的税收为社会保障提供资金的设想是美好的，但执行起来却很容易层层累加。唐代有顺口溜：“义仓义仓，仓在官府，义在何方，卖儿卖女，也得交粮。赈济未见，人已死亡。” 义仓官办，但却账户单列，为地方官员大开腐败方便之门。遇到灾荒年份，有地方官将粮食贷给富豪，让他们囤积居奇，高利贷给贫民。这还不是个别现象，到最后要皇帝一再下圣旨禁止这样的行为。（《册府元龟》卷502）就是国家也常常因种种原因，挪占借用，到最后更直接变为国家正式的税收，还不断加码，成为国家财政的重要来源。唐德宗时又下诏：“今后公私田亩，别纳粟一升，逐步添置义仓”。重建只是新一轮挪用的开始。
总结唐代由衰到盛，再由盛到衰的财政制度变迁，颇令人发思古之幽情。历史是公正的，也是无情的。无论是其成功的经验，还是衰落的惨痛的教训，都是我们宝贵的历史财富。
