清政府财政危机：弱干强枝政令不通
山南慕北 2015-11-12
清朝经济
在财政投向问题上，清政府盲目无序、全方位并进。一方面强调兴学是新政第一要务，“最为新政大端”，认为学堂多设一所，中国就多一分生机，学生增加一人，中国就多一主人翁；另一方面又把练兵视为内政第一位应注意的问题，“亟亟以练兵为要”，认为当务之急是拥有一支现代化的军队，以便于将权力完全集中于朝廷。兴学、练兵两项外，还有人认为“宪政成立，以清理财政为最要”，“而整理财政必以确定全国预算、决算为最要”。
如此看来，似乎各个领域都很重要，然而，都重要就意味着在结果上变得什么都不重要了。缺乏清晰的财政投向思路，杂乱无章，漫无头绪，是清政府应对财政危机举措失当的第一个突出表现。
问题尚不仅仅如此，清政府应对财政危机举措失当还集中表现为急躁冒进。
以发行公债为例，清政府于1898年发行昭信股票1亿两，但募得之款不足2000万两；1911年武昌起义爆发后，清政府又发行了“爱国公债”3000万元，实募之款不满1200万元。清政府举办的几次国内公债均未能按预期计划进行，多中途而废，发行量小，收效不大。究其原因，主要是缺乏发行资本主义公债的经济基础———近代化的金融机构与金融市场，加上受传统观念的影响，民众缺乏近代公债意识，导致其公债政策的失败。国内公债发行的条件根本就不具备，学界批评其发行失败是因为政府缺乏公信力，其次是政府操之过急。
再如印花税的试行，清政府最高当局再三责令度支部要“迅速研究”，所给期限仅为两个月，严词强调“勿得稍涉延宕”。以这样的心态催生新政策，其结果自然可想而知。
还有推行统捐一事，清政府仍是操之过急。户部在未作任何系统研究的情况下，就要求各省在一个月之内改办统捐，实在是过于仓促。半个世纪的积弊却幻想在一个月内革除，充分暴露出清政府在财政方面的无奈及其浮躁心态。
面面俱到，面面不到
清政府全方位投入新政、急躁冒进，未能取得成功，还与新政的复杂性有关。比如禁烟政策，本身从道德的层面自然是应予肯定的，只是烟税是新政经费的重要来源，骤然取消，会导致原本就捉襟见肘的财力更加困难。
以四川省为例，当时全省各府、厅、州、县的警察经费均由地方当局自行筹措，其主要来源是随粮捐、契捐、烟捐、烟馆捐、官膏红息等十二项，州县以下的警察分局的经费亦系自筹经费，来源主要有戏捐、官膏捐、灯捐等八项。因此，四川在禁烟后经济困难，万分拮据。
警费之外，烟税还与练兵关系密切。禁烟开始后，绥远将军称，蒙古从来以罂粟培植、鸦片制造为重要物产，绥远城之练兵费实赖于此，禁止鸦片后，鸦片税逐渐减少，军费无着落。最后，不得不求救于度支部。
总之，清末政府的财政支出未能做到统筹计划、循序渐进，反而盲目无序、操之过急，试图快捷推行全方位新政，面面俱到却面面不到。以教育为首要，结果是学生集体背叛清廷，特别是留学生成了反对政府的精英；以练兵为首要，结果是新军集体哗变，成了王朝崩溃的直接铸就者，清朝筹练新军实是自掘坟墓。如此结果，对于清政府来说，值得总结的教训特别是程序方面的教训良多。
财权分散，政令不通
清末新政时期，清廷视“清理财政为预备立宪第一要政”，意图收回地方筹款之权和规制地方财政，但因举措太急，反而激化了中央与地方的矛盾。辛亥革命中督抚或背叛、或离职，未能恪守臣忠，与清廷推行财权集中中央错失最佳时机，因而造成督抚离心离德，不无关联。
受太平天国运动的冲击，清廷财权下移，中央财权的控制力严重消弱，“户部虽为(钱粮)总汇，而各处之虚实不知也”。针对此点，清廷企图通过整顿户部、清理财政、实行预决算、清理各省收支奏销、核定外销款项及各部经费等各项措施，以强化中央对财政的控制能力。
为消解财权分散、政令不通的困局，清廷提出财政管理应实行中央与地方的分税制和预算制。分税制把一切租税分作两项，一为国税，以备中央政府之用；一为地方税，以备地方行政之用。此外，改布政使为度支使，每省一员，统司全省财政出入，征收国税和地方税，直接受度支部管辖，但仍受地方督抚节制。预算制要求经费开支由度支部统一收发，各省不得各自为计。每年责令各地方衙门分造概算书及预定经费要求书，送度支部办理，然后通盘算定，事先预筹海陆军经费应如何指定，京外官薪俸如何平均，实业、教育应如何补助等等。
不过，在地方督抚的抵制下，分税制和预算制并未得到有效贯彻执行。如划分国家税与地方税，参与清理财政的官员、地方督抚、宪政编查馆官员和资政院议员进行了广泛热烈的讨论，在分税与否问题上各方意见一致，前提一致也并未能促进问题的解决，因为中央与地方各抱损人利己的一厢情愿，而提出了种种不同的划分标准。
地方自筹，弱干强枝
当然，清末中央政府强干弱枝之所以未能取得明显实效，最为关键的原因还是中央允准地方财政自筹。
早在洋务运动时期，清廷针对各省筹资发展实业，就明确表示：“非部拨之款，应由(各省)自行酌核办理”。到了《马关条约》、《辛丑条约》之后，面对外债、赔款的重压，清廷一面对地方督抚好言相劝：“和议既成，赔款已定，无论如何窘急，必须竭力支持。”一面因列强紧逼不已，担心督抚叫穷拖宕，不得不强摆天子威仪，严厉告诫各省赔款必须“如期汇解，不得短少迟延，至有贻误”，否则“唯各该督抚是问”。以往清政府要求各省增添款项时，总是采取协商办法，而到甲午战后，清政府则采取坚决措施———摊派和允许开征新税。上述情况的出现，一方面表明清政府财政收支实在困难，不得不依赖地方筹款；另一方面又表明中央财权旁落，舍此别无他法。
地方自筹的弊端之一是地方财权得以强化。因为以省为单位，各督抚筹款上解，就等于承认了各省督抚对布政使、盐运使等官员财政职权的干预，使这些官员成为督抚属员，其所管各库无形之中降为地方库，从而形成了以各省督抚为首领、以省为单位，各省包括藩、运、粮、关等机构和其他财政局所的“块块专政”的财政系统。
地方自筹的弊端之二是导致新政失控。如警政经费地方自筹过程中，地方政府往往采取加重捐税、增加税种以及与地方士绅合作等方式处理解决，这样，不仅仅易于引起民众的不满和反抗，而且导致士绅阶层势力的扩张，在很大程度上冲击着原有的国家权力结构，也使国家权力向地方扩展的举措转而走向反面。同样的结果在教育兴学等领域中亦有显现。“一言及筹款，则督抚委之州县，州县委之绅士，文移往返，言语纷纭，终于无所成议”。中央地方政府借助民间资源兴办学堂，其结果之一是绅士势力方张，绅权泛滥，清王朝的灭亡就与官绅关系恶化、统治基础弱化有相当的关系。
可见，一方面是地方自筹经费，另一方面是争夺财权，政策的本身是矛盾的。当然了，这并非是否定借助民间资源，而是应加强调控，以使借助在可控范围，从而避免绅民对立，而避免失控。地方筹资及其实施过程中的监管缺位，结果只能是弱干强枝。
总之，清末地方势力的膨胀非一日形成，且已在许多方面拥有相当的权力，清朝中央政府的处境越来越艰难，显然，中央政府在不具备足够力量的情况下，断然采取解除地方已有权力的强制性措施，剥夺地方的既得利益，会造成相反的后果。事实表明，在地方势力已较强大的情况下，中央政府既不能坐视不管，听之任之，否则改革难以推行，但也不宜过于急切地集权中央，而应采取巧妙的策略，在恰当的时机和场合以渐进的方式扩大中央对地方的控制权。
需要强调的是，由于清末各省因新政等而支出复杂不一，如防练军、新军军费、海防江防经费、局所经费、洋务、“新政”经费、债务支出等等，都因地而异，其具体项目，更是纷杂不一，因此，清廷自然不可能再延续前清时期的财政管理模式，而新的变通掌控办法以强干弱枝尚需摸索探求，这既对政府体制上的灵活性提出了要求，也对主要决策者的智慧，如时机、强度的把握等，提出了挑战。
综上所述可以得出两点结论，一是兴学、练兵等各项新政事业之间的轻重缓急，需要统筹计划、循序渐进、量力而行而绝不可不顾财政状况许可与否全方位一哄而上、急躁冒进；在清末中央与地方关系的处理上，清朝中央政府的错失不在于集权中央本身，而在于时机、分寸把握不当，既丧失机会在前，又操之过急于后，且允许地方经费自筹政策有悖于集权中央的初衷。
