杜鲁门内政研究：如何一步步完善公平施政纲领
非我族类 2017-05-19
杜鲁门
杜鲁门是在1945年4月12日富兰克林·罗斯福总统病逝后继任总统的。对这一职位，杜鲁门不论在心理上还是工作上都缺乏必要的准备。当时二次大战已进入最后决战的关键时刻，身为总统，杜鲁门却对美国及盟国的军事战略一无所知，同政府内的许多高级官员之前也没有多少交往，同盟国首脑就更不用说了。因此，杜鲁门在回忆起这段艰难时光时称“做总统的头5天就好像过了5辈子一样。”
正因为如此，继任总统之初，杜鲁门的主要精力是放在如何尽快结束战争问题上。在欧洲战争结束以后，杜鲁门才开始着手考虑一些迫在眉睫的国内问题。
首先，是联邦政府从战时体制向和平体制转变的机构改组问题。
第二次世界大战期间，联邦政府为了应对战争的需要，增设了许多战时机构，导致政府机构急剧膨胀。联邦政府职员从1939年的95万猛增到1945年的381万。机构膨胀带来了职能重叠、管理混乱等一系列问题。为此，杜鲁门在5月24日向国会提交了关于行政机构改组的特别咨文，指出在1941年对日宣战后，国会通过了《战时权力法案》，赋予总统根据战时需要对行政机构进行调整的权力，但这一法案将在战争结束6个月后自动中止。鉴于战后复原时期将要面对的复杂局面和问题，杜鲁门请求国会进行新的立法，授予总统进行政府机构改革的永久权力，以满足美国从战时体制向和平体制过渡的需要。
其次，是失业工人的社会保障问题。
欧洲战事结束后，美国的军工生产已严重过剩，政府不得不关闭部分军工企业，许多工人因此失去工作岗位。而在对日战争胜利后，这一问题将会变得更加突出。因此，失业工人救济问题成为杜鲁门关注的又一重大国内问题。5月28日，杜鲁门向国会提交了一份关于失业救济的特别咨文，指出，借助适当的政策措施，政府虽然能避免在复原时期出现大规模和长期性的失业，但是，暂时性的失业是不可避免的，尤其是大规模复原开始以后。即使复原进展顺利，也不可能有足够的计划能马上为那些失去工作的人创造出足够的工作岗位。从战时体制向和平时期过渡是战争不可或缺的一个重要组成部分，政府对那些暂时性失业的人负有不可推卸的责任。杜鲁门指出现行的失业保障体系存在以下三方面的严重不足：
1.在4300万非农就业人口中只有3000万人享有失业保险。2.很多州现行的补贴标准不足以维持失业工人基本的购买力，不能为领取救济金的工人在经济上提供合理的保障。大多数州现行的补贴标准是每周15至18美元，这一标准显然无法保证失业工人的生活水准不出现下降，对需要抚养家属的工人而言更是捉襟见肘。3.工人领取失业救济金的时间太短。有近三分之一的州规定失业工人在一年内可领取失业救济金的时间不得超过16周，而许多工人领取失业救济金的时间根本达不到16周。
因此，杜鲁门提议国会至少是在复原这一特殊时期，采取紧急措施来扩大失业保障范围、增加补贴和延长救济时间。建议把失业保障的范围扩大到联邦雇员、海员及其他目前还不能享受失业保障的工人；通过联邦紧急救济支出，提高失业工人的救济标准并延长救济时间；把可领取失业救济金的时间延长到每年不超过26周，并把救济标准上限提高到每周25美元以上。
杜鲁门关注的另一个问题是总统继任顺序问题。
根据1886年制定的《总统继任法》，当总统死亡或不能履行职责时，总统职位由副总统继任。而当总统和副总统都不能履行职责时，由内阁级部长按各部建立先后的次序代理总统职务。杜鲁门是在罗斯福总统病逝后由副总统继任总统的。因此，他出任总统后，副总统职位就要一直空缺，直到新一轮总统大选重新选出总统及副总统为止。一旦杜鲁门本人发生意外，代理总统职务的将是国务卿。而包括国务卿在内的所有内阁成员都是由总统任命的，没有经过民选，不具备民意基础。杜鲁门认为这意味着他选定国务卿就等于指定了一位总统继承人。身为虔诚的民主党人，杜鲁门认为这一规定与主权在民的民主理念相违背。因此，6月19日，杜鲁门向国会提交一份特别咨文，建议修改《总统继任法》。杜鲁门强调“目前正是国会重新审视总统继任问题的最佳时机。这个问题现在有着非常重要的意义。因为，在接下来近四年的时间里，我们国家的副总统职位是空着的。”杜鲁门建议在总统继任顺序上，排在副总统之后的应是众议院议长和参议院临时议长，然后才是内阁成员。因为众议院议长作为一个众议员，是由他所属的选区的选民选入国会的，而作为众议院议长，他又是由来自各州的大多数众议员所推选出来的，比较接近由民选产生的条件。这样就能确保在总统死亡或不能履行这一职务时，由经过选举的政府官员代理总统职务。
当然，这一时期困扰杜鲁门更多的还是战争问题，所以在内政方面，杜鲁门考虑的问题比较零乱，缺乏系统和条理。杜鲁门也意识到这一点。因此，在波茨坦会议结束后，杜鲁门同原罗斯福总统的顾问兼好友塞缪尔·罗森曼进行了一次详谈。杜鲁门向罗森曼阐述了自己对罗斯福新政的看法、自己关于战后国内立法的一些设想，描绘了自己关于战后美国经济和社会发展的宏伟蓝图，并要求后者草拟一个关于内政问题的全面纲领。根据杜鲁门的要求，罗森曼在8月底完成了纲领的初稿。杜鲁门同罗森曼一起对初稿进行一些修改后，又邀请克拉克·克利福德、约翰·斯蒂尔曼、约翰·施耐德、查利·罗斯等几个顾问一起对初稿进行讨论与修改。在大战胜利结束后，杜鲁门于9月6日向国会提交了关于内政问题的第一份综合性咨文。
咨文中杜鲁门列举了关于战后国内问题立法的21点纲领：失业补偿、公平劳动标准法、战时经济管制、战时权力机关与行政机构改组、充分就业、公平就业实施委员会、劳工问题和工资稳定、美国就业署延期、农业问题、选征兵役法、住房、科学研究、过渡时期税收改革、剩余物资处置、小企业、复员军人、公共工程和自然资源、租借法案和战后重建、国会议员年薪、出售船只、有战略意义的原料储备等。杜鲁门对21点纲领一一做了详尽的解释，并结合自己过去在国会工作的经验，指出要落实这些政策在立法上所必须采取的步骤。咨文虽然没有正式提出“公平施政”这个词，但已基本涵盖了公平施政纲领的主要内容，标志着“公平施政”的开始。
杜鲁门非常看重这些纲领，声称“1945年9月6日标志着我开始用自己的权力来行使总统职权。正是在这一天和在这个咨文里，我第一次详细阐明了代表自由主义和进步主义的纲领，并用它来作为我的施政基础……从某种意义上讲，我的21点咨文有点像第一次就职典礼的演说和第一次向国会发表的演说的综合体，它是为了明确我今后的行政工作的作风和方向，并指出我将努力引导国家实现的目标。”
杜鲁门的21点纲领继承了罗斯福新政的政治遗产，表明了继续实行新自由主义改革的立场，引起了保守派的强烈不满。一名来自田纳西州的共和党议员称之为“一碟爬满苍蝇的新政回锅肉渣”。众议院共和党领袖约瑟夫·马丁也愤怒地指责“杜鲁门的咨文比新政还要更加新政”。
对保守派的批评，杜鲁门不为所动，在随后的几周时间里，又连续向国会提交了几份咨文，补充了一些新的立法建议：10月3日提出原子能国有化以及开发五大湖一圣劳伦斯河流域两大建议、10月23日提出普遍军事训练建议、11月19日提出健康保险建议、12月3日提出成立事实调查委员会的建议、12月19日提出统一武装部队的建议等。
经过一系列的补充及修正后，杜鲁门在1946年1月14日提交给国会的年度咨文中，对21点纲领进行了重新概括：制定法律授权总统成立事实调查委员会、制定一项令人满意的充分就业法案、立法增加失业工人失业保险津贴、通过一项实行永久性的公平就业的法案、立法大幅度提高目前法律所规定的最低工资的数额、立法制定一项综合性的科学研究计划、立法制定一项保健和医疗照顾计划、立法通过普遍军事训练计划、制定对全体政府雇员的充分的薪金等级的立法、制定如遇总统和副总统死亡或失去工作能力或是被取消资格时的总统职位继承的立法、立法统一武装部队、制定国内利用和管制原子能的立法、立法在联邦政府机构中将美国就业署至少保留到1947年6月30日、立法为退伍军人增加失业津贴、立法为退伍军人的军队服役时期提供退伍军人的社会保障、立法扩大农作物保险、立法准许海运委员会在国内外出售船只、立法维护美国天然不足的原料储备、制定联邦机场立法、立法撤销关于对外贷款的约翰逊法案、立法开发五大湖一圣劳伦斯河流域等。此外，咨文也涉及到一些其他的议题，如对现行的社会保障法规进行一次全面的审查；对各州提供财政补贴以确保在教育方面能有更接近平等的机会；延长物价和房租管制等。这些议题虽然没有被列入到21点纲领之中，但无疑也是杜鲁门政府关注的问题。
至此，杜鲁门基本上完成了一个内容广泛，涉及政治、经济、社会改革等各个方面的立法纲领。这个纲领表明了杜鲁门政府同罗斯福政府之间在内政上的连续性。
由于在复原时期出现的一些不可避免的混乱和困难，在1946年的国会中期选举中，民主党遭到惨败。杜鲁门的声望也一落千丈。盖洛普民意测验表明，杜鲁门的支持率，从1945年7月的87%，跌落到1946年10月的32%。在国会竞选期间，民主党全国委员会视杜鲁门如瘟神，恳求杜鲁门呆在家里以免影响选民对民主党候选人的支持。同时，在竞选活动中反复播放罗斯福总统的演说录音，以唤起人们对新政的回忆。面对惨败，阿肯色州民主党人威廉·富布赖特干脆提议杜鲁门任命一位共和党人为国务卿，然后辞职，以便使选民的意愿真正得到体现。富布赖特的建议得到了一些著名的自由派人士的响应，如芝加哥《太阳报》和《午报》出版商马歇尔·费尔德和哈罗德·伊克斯等。
选举失利后，为了摆脱困境，重新树立自己的威信，杜鲁门以国内问题为突破口，提出了一系列积极主张，涉及到住房、通货膨胀、联邦政府对教育的资助、农业补贴、劳工地位、民权等问题。通过这一策略，杜鲁门重新赢得了劳工、黑人、中西部和边境各州农民的支持，并在1948年总统选举中出人意料地击败共和党候选人杜威，竞选连任成功。民主党也重新赢得了国会参众两院的多数席位。杜鲁门这个曾经的瘟神一变而成为奇迹的创造者。
这次选举的胜利使杜鲁门信心大增，认为自己真正成为罗斯福事业的接班人。因此，在1949年的国情咨文中，杜鲁门提出了一个更广泛、更系统、更具指导性的纲领，要求加大政府干预经济生活的力度，实现充分就业，增加社会保障，继续开发公共工程等，并正式提出了“公平施政”的口号。这一纲领中，杜鲁门除了重申21点纲领中尚未实现的一些内容外，又增加了废除《塔夫脱一哈特莱法》、改善民权、实行强制性的医疗保险、联邦政府对教育进行资助等新的内容。杜鲁门强调“政府必须注意确保每一个公民都有机会在我们日益增长的繁荣中获得他们公平的一份……除非我们对机会进行公平的分配，使我国的工农产品在广泛的范围内消费，否则我们就不能保持繁荣。政府已承担履行这些责任的义务”，“我国居民的每个阶层和每个人都有权期望从我国政府得到公平的待遇”。这个咨文标志着公平施政纲领的正式出台。从此，“公平施政”就如罗斯福的“新政”一样，成为杜鲁门政府内政纲领的标志。
