美国制宪会议上的反腐议题
非我族类 2017-03-13
制宪会议
以史为鉴
1776年，美国宣布独立，吉本的《罗马帝国兴亡史》第一卷同年问世。1781年，美国《邦联条例》被批准，吉本这套书的第二、三卷与读者见面。1788年和1789年，美国宪法生效，吉本的著作大功告成，第四卷、五卷、六卷问世。
吉本因对一个帝国由盛转衰的荡气回肠记录而名留青史，但他对一个新生国家制度设计者的革命性影响却往往被忽视。
在本杰明·富兰克林思考新生美国如何避免失败时，他的朋友向他推荐此书：“只有两本书值得关注，一本是斯密的《国富论》，另一本是吉本的《罗马帝国兴亡史》。”富兰克林从朋友处借来后者，一下就被吸引，对方多次催促也未归还。不知是不是巧合，另一位开国元勋托马斯·杰斐逊床头也放着同一本书。
吉本对罗马帝国衰亡原因的分析萦绕在这些美国精英的心头，也为制宪大会如何设计一个长寿的政治架构提供了珍贵讯息。实际上，这些框架建构者不仅读吉本，还大量引证普罗塔克、西塞罗、塔西脱等人的观点。杰斐逊视塔西脱为有史以来最伟大的作家，约翰·亚当斯则表示，读这些作品就好像在读他自己政治时代的历史。在整个制宪会议期间，这些作者的大名被高频率提及，他们的著作都有共通之处——罗马帝国提供了值得警示的教训，腐败是政治衰亡的核心原因。
罗马共和国持续繁荣了数个世纪，最终的政治衰败来自于精英集团的权力膨胀和日益猖獗的腐败。这些“代理人”为了自己或小集团的私利，削弱或剥夺大多数公民的权利，卷入各种阴谋，滥用权力，失去了公民道德意识。当他们的行为变得有恃无恐、腐蚀国家肌体时，共和国的大厦就轰然倒塌了。这就是美国开国者们从吉本书中读到的，他们忧虑于新生的国家会被腐败摧毁，他们清楚腐败尽管不是自由的对立面，但它会妨碍自由。他们明白腐败不可避免，但又相信人性是可控的，自利行为是可约束的，腐败的危险可以通过制度来克服。
相对于罗马故事中的警示，新生的美国人更熟悉当时英国王朝的腐败。富兰克林于18世纪中期到达英国时，这个国度的许多民众抱怨“日不落帝国”已陷入“普遍的腐败，简直从头烂到了脚。”美国作家帕特里克·亨利写道：“瞧瞧英国，看看他们权力的螺栓和栓子，贿赂和腐败弄脏了人性背后最为公正的布帘。”富兰克林知道英国的腐败程度没有听到的那么严重，但民众对腐败的痛恨仍给他留下深刻印象。
在开国者看来，英王朝是一个失败的政体，被迎合和钓鱼文化所肆虐。国王用财富和惠顾获得对英国议会议员的影响，削弱政府合法性，这是一个悲剧。
制宪会议重任
如何通过制度建构避免罗马式的衰亡，哪怕让这一天晚些到来？吉本给出的结论是建立代议制与共和政体。他相信代议制能够阻止行政权力滥用，共和则意味着将自由赋予人民，使其直接参与社会治理。
美国的开国者始终警惕政府沦为独裁统治者的可能。一旦如此，腐败必然侵蚀掌权者，甚至蔓延到整个社会，政治体制也就陷入退化。在制宪会议上，乔治·梅森直言：“如果不能制止腐败，我们的政府不久将寿终正寝。”
腐败其实就是为了私人利益影响公共权力的实施。“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”这是《联邦党人文集》第51篇中最著名的一段话，后来也被写进了美国宪法。
杰斐逊认为，成功的政治应当创造“道德和技能的贵族”，而不是“权力和财富的贵族”，应当设计疏导志向的管道，筑起防范的堤坝，抑制贪欲的膨胀，限制权力的滥用。
而应对依赖性是腐败领域面对的最大挑战。美国开国者在制宪会议的各种场合对依赖性和腐败二词往往交互使用，当今的政治学家也将“腐败”和“依赖性”一起使用，表明腐败是依赖性的自然结果。
依赖性是指一种结构性的依赖或一种心理上的依赖。多数情形下，金钱的依赖性会导致心理的依赖性。依赖性可能是一种直接的形式，如政府的福利和货币收入依赖于国王支付的薪水，也可能是一种微妙的形式，如礼物或阿谀等软性的精神依赖。它们尽管存在程度上的差异，但都会使人的行为发生调整，产生权力依附。在美国开国者看来，腐败的实质形式是“依赖性腐败”。
美国制宪会议的一个明确目标就是挫败这种导致腐败的依赖和诱惑，建立一种基于自由的政治文化。他们认为，公民应当“从摆脱依赖性中获得自由，从市场化的利益中获得自由。任何损害独立性和公民道德的行为就是腐败”。
在麦迪逊和汉弥尔顿看来，戒除腐败是对公共问题的最终解决方案。制宪会议的任务就是，创造一种体制能最大限度地向每个人填进公民道德，以免诱惑可能对人们的侵蚀。
为了防范腐败在新世界传播，参加制宪会议的各州代表都带去了他们对腐败的关切和建议。大会刚开始时，来自七个州的代表提出要重建政治、社会与权力的关系。他们除了担忧外部力量的干预，更为忧心的是能否控制腐败。
1787年春天，81岁的富兰克林拖着虚弱的身体抵达美国制宪大会会场。他并不忧虑自己身体的退化，而是思考着如何让新诞生的政治肌体不退化。在富兰克林为大会精心准备的演讲稿中，指斥金钱、权力与野心带来的危害，提出新国家的性质必须要与英国王朝有所区别，决不能成为另一个腐败缠身的失败国家。有人对麦迪逊1787年夏天的笔记分析后发现，“腐败”是大会上出现频率最高的词汇，达54次，对腐败、影响力和贿赂的讨论，远比派系、暴力、不稳定更为频繁。
权力制衡设计
政府必须依赖于所任命的官员执行事务，因此，办公室职位问题——以及由谁来任命他们——在制宪会议上引起了最为热烈的讨论。麦迪逊深深忧虑于职务任命权以及由岗位、职位和津贴产生的问题，他根据孟德斯鸠的政府理论提出：“如果在我们的宪法中有一个原则……那就是要将立法、行政和司法权力分开。”
这一原则在应用时遇到的最大困难是，决定谁有权任命政府职位。在英国，这些职位因利益丰厚成为人们追求的美差，立法者和国王利用任命权使自己以及他们的朋友得到这些职位，并令他们致富。美国建国者因而担心，如果赋予国会安排办公室职位的权力，国会成员会用他们的地位去养肥自己和他们的朋友，将办公室作为获取公务员职位的地方，而不是将其作为履行公共责任的地方。如果允许立法者这样做，他们会制造出很多职位，然后把自己人塞进去。
另一个选项同样危险。如果行政部门有权任命，它会扩大自己的权力，从而回到英国式腐败。尽管汉弥尔顿强烈主张赋予行政部门任命权，但他也担心这会导致国会和总统腐败。他反感让参议院在总统选举中发挥作用，理由是会导致总统利用任命权讨好参议员，换言之，想成为总统的人会向参议员承诺职位安排，以交换对方的支持。
参会者们想出的办法是，禁止议员同时拥有民选职位和任命职位。尽管如此，他们仍然担心议员会因为承诺未来职位的诱惑而忽略他们的责任。为此，有人建议一年轮换一次，甚至绝对禁止所有国会成员拥有职位。
最终的方案是，将任命权进行分解，赋予总统任命权，但是需要参议院的建议和同意。开国者们期望将部分任命权赋予国会，以堵住腐败进入行政部门的通道。
麦迪逊就这样做的目的进行了解释。在“权力分离”上采取的许多方式，就是担心依赖性和腐败会在官员任命中渗透进去。麦迪逊还进一步论述，权力而非功能的分离是核心，仅仅将部门进行分离，使它们无法独立获取资金，并不是真正的分离。要分离的关键权力是任命权。
除了分离任命权，建国者也担忧立法权过于集中产生的腐败。他们认为，由于国会规模小，他们有很多串谋的机会，很容易被买通并产生腐败。因此，应该让他们少做与钱相关的事，赋予国会较少的权力。按照麦迪逊的观点，没有了监督，立法和行政系统就有可能从事“篡谋或欺诈”，有可能在“野心或腐败”下行事，为了阻止国会的自我腐败，必须将其分为参众两院。
制宪大会者还就参众两院的腐败可能性展开了广泛讨论。多数人的看法是，参议院比众议院更可能腐败。参议员拥有共享的利益因而会不顾人民的利益。但也有人期望参议院能抵制腐败，因为精英们更有尊严。众议院对腐败的抵制力取决于其规模，规模越大，代表之间就很难为个人目的而串谋。
在参会者看来，选举频率也与腐败相关。英国下院选举七年才举行一次，且只有一小部分人参与。任期过长，立法者会利用职位为自己牟利，会强化立法者与行政机构的关系，弱化与人民的关系。因此，麦迪逊认为，频繁选举是确保与公众心理上连结的“唯一政策”。期限短将确保责任性，且不会远离公众。
一个国家开国时的制度设计决定了其制度演进的路径，也对不同国家的绩效产生决定性影响。美国开国者200多年前的努力，为其今日成为世界头号强国提供了制度根基。
尽管有学者抱怨美国政府权力受制过多致决策效率低下，抱怨利益集团的裹挟造成精英和民众的分裂。但不得不承认，通过权力制衡来堵住小圈子利益, 防止掌权者远离人民、扭曲公共服务的初衷，是防治腐败的重要制度选择。
（本文发表于1月12日出刊的《财经》杂志）
