袁世凯在北京民国初期的作用新评

“辛亥革命”后，皇帝退位，南京临时政府交权，中国历史开始进入“北京民国时期”，目前许多书籍和文章都指责“北京民国时期”，特别指责袁世凯时期，实际上不仅北京民国时期是中国历史的第一个共和和民主时期，特别是袁世凯时期，这是中国共和和民主时期的开创初期。中国历史上第一个按照和平过渡的方式建立起来的共和制，中国历史上的第一届国会，中国历史上的选举的第一位总统等等，都产生于这个时期，自然袁世凯作用也就不可低估。

虽然“北京民国初期”，“共和”制度才刚建立，还很不完善，还带着严重的封建与專制的烙迹，特别是还没有建立起宪制制度，但是他毕竟开始代表了当时中国发展的新方向。因此正确认识这个时期的历史意义和作用，对于认识历史和末来中国的发展都具有意义。

(一)、第一个共和政府和选举总统

一、第一个共和政府——北京民国政府

皇权统治在中国已经有二千年的历史，中国民众早已反对皇权统治，但是二千年来中国的皇权统治就是建立在“暴力革命”的基础上，仍然是“农民革命”的产物，以往无数的农民暴動，所推翻的只是一个皇帝，并不是整个皇权体制，如果仅仅只是通过暴力推翻皇帝，而不去改变二千年的皇权体制，这实际仍然是二千年皇权体制的继续。推翻一个皇帝可以采取暴力的办法，但是改变一个皇权体制则完全需要采取和平和逐步改革的办法。

在“辛亥革命”之前，如何对待皇权统治，革命派和立宪派采取两种态度，革命派要求打倒皇帝，立宪派主张实行君宪体制。革命派的方法显然是二千年“农民革命”的继续，这是因为当时中国的变革不仅仅是打倒一个皇帝的问题，而是要彻底改变皇权体制，在中国实现“宪制体制”。所谓“宪制体制”他分为“共和宪制”和“君主宪制”，而君主宪制实际就是“宪制体制”，而日本和英国都是“君主宪制”的产物。

在中国建立共和体制的第一功臣，自然是袁世凯。袁世凯最初也曾主张在中国实现君主宪制，而革命派反对。“辛亥革命”革命派通过“暴力革命”来回答袁世凯和立宪派，在革命派的反复威逼下，袁世凯开始答应实行共和，如果按照当时袁世凯手中所掌握北洋军队的权力，让清廷“孤儿寡妇”的宣统皇帝和隆裕太后交出权力，根本不需要去如此说情。为了避免全国战争，一九一一年十二月下旬，虽然袁世凯派出代表与革命派代表和谈之期，袁世凯已经在试探清帝退位，他指示梁士诒暗中活动，梁又与驻俄公使陆征祥并联合驻外使臣电请清帝退位。到一九一二年一月十四日，南北双方第六次议和，革命派把“清帝退位，宣布共和”做为议和的首要条件。十六日，袁世凯与内阁大臣联衔上折密奏清廷，奏折写道：“环球各国，不外君主，民主两端，民主如尧舜禅让，乃察民心之所归，迥非历代亡国之可比。我朝继承承尊重帝系，然师法孔孟，以为百王之则，是民重君轻，圣贤业已垂法守。且民军亦不欲以改民主，减皇室之尊荣。况东西友邦，因此战祸，贸易之损失，已非浅鲜，而尚从事调停者，以我只政治改革而已。若其久事争挡，则难免不无干涉，而军民亦必因此对于朝廷，感情益恶。读法兰西革命之史，如能早顺舆情，何至路易之子孙，靡有孑遗也。民军所争者政体，而非君位，所欲者共和，而非宗社。我皇太后何忍九庙之震惊，何忍乘舆之出狩，必能府鉴大势，以顺民心。”(《辛亥革命史料》第三00页。)

袁世凯不希望他不希望中国发生法兰西的暴力大革命，他希望中国的制度进行和平过渡。虽然按照当时中国的国情，先实行君主宪制，再过渡到共和宪制，但是实行君主宪制，革命黨反对。没有办法。袁世凯从当时全国避免战争的大局和从当时中国的长远改革的大局出发，一九一二年二月八日，袁世凯命梁士台携带优待条件入觐隆裕，做进一步努力。隆裕提出了三条意见：一、留“大清皇帝尊号相承不替”十字；二、不用“逊位”二字；三、宫禁及颐和园随时听便居住。袁世凯电请南方迁就。十日，袁世凯召集内阁大臣和近支王公开会，讨论通过了清帝退位的最后修正案。十一日，隆裕认可，决定下退位诏。同日，袁世凯将尚未正式颁发的之清帝退位诏电达伍、唐，并转告孙中山，黎元洪和南京临时政府参议院并各部总长。接着袁世凯复发一电，在此电袁世凯明确的表明了自已的态度。他电曰：“共和为最良国体，世界之公认，今由弊政一跃而跻及之，实诸公累年之心血，亦民国无穷之幸福。大清皇帝既明诏辞位，业经世凯署名，则宣布之日，为帝制之终局，即民国之始基，从此努力进行，务令达到圆满地位，永不使君主政体再行于中国。”(《临时政府公报?电报》一九一二年二月十四日)

第二天，二月十二日，隆裕太后以宣统皇帝名义颁发三道诏旨。第一诏清帝退位诏。第二诏公布优待条件，包括清帝退位后优待条件，皇族优待条件和满、蒙、回、藏各族优待条件。第三诏是劝谕臣民。在袁世凯的努力下，至此，统治了中国长达二百六十八年之久的清王朝也就最终宣告结束。

有人认为，是孙中山的暴力革命推翻了皇帝，其实如果按当时的军事势力来讲，孙中山并没有多少军事力量，而且在当时也是根本无法与袁世凯的军事势相比，正是由于袁世凯和平努力，使中国避免了一次南北战争，而且也给中国二千年创造了一个皇帝和平退位的先例。中国社会二千年的历史都是通过“农民暴動”的办法，一个王朝代替另一个王朝，二千年中国经历了几百个王朝和几十个朝代，但是通过“农民暴動”的办法换来的都是一个个“王朝统治”，这一次中国第一次实现了共和。

二、第一位选举总统——袁世凯

自北京的中国民国建立后，经过国会选举取代原来旧的参议院，建立了新的国会。但是国家仍然沿用着南京临时政府制定的《临时约法》，还没有制定起新的《国家宪法》，而且根据《临时约法》的规定，先由正式国会制定宪法，然后根据宪法产生正式政府和总统。这样一来国家的政府和总统仍然是一个临时政府和临时总统。北京民国政府成立了近两年，仍然是一个临时政府和临时总统，这样影响国家的发展。世界许多国家还不承认北京民国政府，就是因为当时的民国政府还是一个临时政府和临时总统。由于国家政府处在一种临时的状态之中，这样许多国家与中国的关系，以及国家与地方的关系都无法正常进行下去，而且清王朝的残余也时机进行复辟。一些地方许多官员也开始感到国家处在临时状态下的不便，既然国家政府和总统都是临时的，自然他们这些地方官员也是临时的。

八月五日，由黎元洪带头首先提出此问题，他联合十九省的都督，民政长发出通电，主张先把总统选出，再定宪法，或是先从速定宪法，再选总统，他们希望中国能尽速解决这个问题。由于宪法并不是短时就能制定出来的问题。九月五日，进步黨人提出，在众议院先制定一个大总统法，选举出总统再制定宪法的议案，结果大多数议员认为，这个提议解决了当前的紧迫问题，众院以二百一十三票对一百二十六票通过。八日，参议院亦通过。由于这个议案的通过先解决了中国临时总统的问题，使中华民国的临时总统总算有了一个说明。十月四日在参众两院宪法起草委员会的努力下，中国的第一部《大总统选举法》诞生，并于次日公布。几千年中国的历史皇帝的权都是通过暴力的办法或者世袭的办法来实现。《大总统选举法》的产生表明中国也开始第一次实行总统竞选。

十月六日，这一天国会进行总统竞选，投票地点设在众议院，由于在中国是第一次进行这样的总统竞选，竞选这一天引来了许多记者和一些观看的人群，这些大部分都带着关心中国前途心情，希望能早知道竞选的结果；但同时由于这是共和后的第一次竞选，一些暴力，恐怖，复辟分子都想乘机捣乱，为了使竞选顺利进行，政府派出动了大批的警察对众议院进行保卫。由于保卫得当使中国的第一次总统竞选得以顺利进行。

按《大总统选举》规定，总统竞选以选举人总数的三分之二以上出席，用无记名投票行之，得票满投票四分之三者当选，两次投票无人当选时，就以第二次得票较多者二人选之，再以得票过投票人之半数者为当选。此次到会议员七百五十九人，超过了法定的人数。共有四个候选人竞选，他们是袁世凯，黎元洪，孙中山，伍廷芳四人。结果第一轮袁世凯得票四百七十一票，黎元洪得票一百五十四票，而孙中山和伍廷芳只得了几票。尽管四个人都没有达到四分之三的票数，但是第一轮投票，袁世凯得四百七十一票离四分之三还差不几票，而孙中山则只得了几票，在一个国民黨为第一大黨的议会里，许多国民黨都投了袁世凯票，这就足以证明袁世凯在当时中国的影响。第一轮投票由于没有一个人达到四分之三，这样只有进行第二轮投票。第二轮投票袁世凯得了四百九十七票，票数开始上升，但仍然没有达到四分之三的票数的要求。这样只好在得票较多的两人进行投票选之。

在进行第三轮投票时，由袁世凯与黎元洪两人得票较多者决选，这样只要投票过半之就可当选。而投票结果袁世凯得五百零七票，远远超过半数的一百多票当选总统。当主席宣布投票结果，袁世凯当选为中华民国的第一届大总统时，全场欢动，人们为这位为中华民国和共和做出了功绩的人欢呼，不管是国民黨，还是共和黨，民主黨，统一黨，甚至一些小政黨，各位议员们不分政见如何不同，他们第一次用投票的方式决定了一个国家的最高领导。许多外面围观的民众，从早上八点开始一直待到晚上十点，有些一整天都没有吃饭，他们都想知道，中国第一位总统究竟是谁，现在结果终于出来了，他们为这位新当选的中华第一总统而高兴，并且为他祝福。许多人禁不住的高呼：“大总统万岁!”

第二天进行副总统选举，出席的议员共的七百一十九人，结果黎元洪得了六百一十一票。黎元洪是武昌革命元勋，他倾向革命派，但又不是革命派，黎元洪是革命黨人内与孙中山激进派不同，在南北对峙时，袁世凯主张南北和谈，在袁世凯的劝说下，他接受了袁世凯的主张，民国初年，他积极配合袁世凯的“裁减军队”的计划，孙中山发动所谓“二次革命”时，黎元洪不愿看到刚刚建立的共和又刀兵相见，他曾电主张息兵。正是由于黎元洪对革命黨人的积极工作，才使一部分革命黨人摆脱了激进主张，开始从民国的实际出发。这样除了袁世凯当时是中华民国共认的第一位领袖外，黎元洪就成了中华民国的第二位领袖人物，因此黎元洪以如此高的全票当选为副总统这本来就是意想到的事情。

中国民国正式总统就职，表明中华民国开始真正进入一个法制和秩序的共和制国家，国外的许多国家都为中国的这种变化而欢呼，袁世凯一当选总统，日、俄、英、德等国又即发来贺电，正式承认。还有奥地利、瑞典、丹麦、比利时、挪威、瑞士等国纷纷正式承认。十月十日，美国、秘鲁、巴西三国，在四月国会正式成立之日，就宣布承认。十月十日，这一天袁世凯还专门接见北京外交团的全体成员，并与他们合影留念。也正是在此情况中国与国际的关系第一次进入到了一个发展的新阶段，中国不再把外国看“外来邪术”，中国与外国的的关系从来没有如此好的时期，中国也开始把自己融入世界大家庭的一部分。

(二)、第一个多黨议会政治制度

一、第一次建立多黨体制

北京民国政府建立时，开放黨禁说明中国的政治开始走向民主。民国初建，專制既倒，黨禁开放，民众思想中出现了少有的“解放感”，人们政治思想活跃，关心政治，他们开始组织各种政黨来表达自己的政治观点，一时间国内各种黨派风云而起，此间仅有影响的政黨和团体就有二十多个，其它小黨就有上百个。从一九一二年二月至十月仅在民政部立案的政黨就达八十四个，未立案的更多，至一九一三年底光政治类的黨团达三百一十二个，中国二千年有历史第一次出现少有的民主时期。

当时的政黨大致分为三种类型：第一种是同盟会分化出来的原革命黨人发起的组织的，如“中华民国联合会”，是由章太炎与立宪派江苏都督程德全，于一九一二年一月三日在上海联合发起的。三月又改名统一黨；再如“中华国民社会黨”，于一九一二年一月在上海成立，是由湖北革命黨人孙武与蓝天蔚，饶汉祥等人组织，推举临时副总统黎元洪为领袖。这些黨属于革命黨中的“和平派”黨，而由孙中山领导的国民黨则属于较激进的革命黨。其它还有中华民国工黨等。第二种是由原来的立宪黨人组织演化而来的。如由原湖北咨议局局长汤化龙与原福建咨议局代表林长民等组织成立的“共和建设讨论会”，由原立宪黨孙洪伊组织成立的“共和统一黨”，由立宪派籍忠寅，周太烈等创建的“国民协进会”等。第三种情况则是一些小黨，这些黨的组织也是五花八门，观点各不相异。

但是此间最有影响的政黨仍然主要是如下几个政黨；

统一黨。他的前身是中华民国联合会，他是南京临时政府时期最有影响的政团之一，它由同盟会著名的领袖章太炎与苏州军政府都程德全发起。一九一二年一月三日，章太炎在上海江苏教育总会举行中华民国联合会正式成立，选举章太炎和程德全为正副会长。唐文治，熊希龄等十九人由各省会员互选为参议员。大会还议决于驻会干事之外，由参议会公推“名望最著名”为“特务干事”，以“咨访”国家“大疑”。次日，由章太炎亲任社长的机关报《大共和日报》，在上海出版。“中华民国联合会”以“新共和国家统一主义”为指导思想，反对简单套用法，美等国的现成模式，主张“因地制宜，不尚虚美”，建设中国型的共和国。为此，他们强调：一、万不可破坏中国固有的统一传统而采美国联邦制。二、宜采法国责任内阁制，限制总统权力。三、对满、蒙、回、藏等少数民族聚居地方，不可骤言共和，而应采取特别办法：“许以自治权柄，如爱尔兰之于英国”。四、应于三权分立之外，再予教育，纠察二权獨立。五、关于民生问题，只宜采用社会政策，绝不可行同盟会的“社會主義”。从“中华民国联合会”主张来看，他有两点主要是针对同盟会的，一是促进统一共和国的成立，辛亥革命后，各地“獨立”的“割据”势力抬头，南方革命则是这种势力的主要支持者和策划者，“中华民国联合会”主张统一共和国就是反对这种“獨立”和“割据”的势力。二是反对同盟会的“社會主義”，同盟会提出“均平”的主张，针对这种主张，中华民国联合会则主张：维持现行的私有财产制度和振贫者与富者齐一。遵循章程规定，中华民国联合会于清帝退位，袁世凯被举为临时大总统后，开始酝酿改为政黨。三月一日，发表了改黨通知说：“中华民国联合会照章本就应改黨，特开参议会，询谋佥同，兹署新名曰统一黨”。二日，统一黨在上海举行大会，选举章太炎，张謇，程德全，熊希龄，宋教仁五人为理事，唐文治等十七人(十省)为评议员宣告成立。五日又举汤寿潜，赵凤昌等十三人为参事。北京临时政府成立，又组成北京本部。

国民黨。他是由中国同盟会改组与其它几个小黨合并而成的。同盟会原是一个比较激进的反清秘密组织，主张以暴力进行社会变革，它发动了武昌暴動，在当时的中国颇具影响。南京临时政府成立时，同盟会在南京的临时参议院中占多数，并且南方许多省份的军政大权仍然都在同盟会手里，后因皇帝和平退位，南北实现和解，孙中山辞职临时大总统。临时政府和临时参议院的权力的职责也就由南京转变到了北京。同盟会内部的一些议会派领袖认为，反清的任务已经结束，同盟会应该由秘密的暴织转变为公开的议会政黨。在同盟会内部以孙中山为首的激进派领袖起初反对对同盟会进行这样的改组，以后同盟会为了国会竞选争取较多支持，开始与统一共和黨联合，统一共和黨提出同盟会变更名称，废民生主义，改良内部组织等要求，这样也就迫使同盟会进行改组，以后同盟会又与北京的国民共进会，国民公黨等几个小黨进行合并，这样也就组建了国民黨，国民黨与同盟会相比，已经开始改变原来的暴力革命的主张。

共和黨。成立于一九一二年五月五日，由统一黨，民社，国民协进会，民国公会，国民黨等五政团合并起来的，总部设在北京，推黎元洪为理事长，章太炎，张謇，梁起超等为理事。其政纲是：(一)保持全国统一，采取国家主义；(二)以国家权力，扶持国民进步；(三)应世界大势，以和平实利立国。这个黨的基本特点和在处理国家内部关系中主张采取和平政策。他们指责同盟会是“暴民黨”，他们称自己是“稳健黨”，在临时参议院内，其人数共和黨与同盟会也是相对的，他反对同盟会的社會主義，如共和黨员张振武说：“有鉴于今日时势，社會主義不足以救危亡，乃变其方计，一采国家主义而改组斯黨。诸君试思今日我国民程度若何，有美国之托拉斯等弊否?如提倡社會主義(指孙中山的民生主义)，将使游手好闲之辈人人脑中存一均财思想必，诚恐中国不亡于專制政治，而将亡于社會主義也”。当时的共和黨在中国较具民主意义的政黨。他反对社會主義的观点，在现在也具现实意义。

民主黨。他组成于一九一二年十月，亦由几个小黨合并而成，由梁启超策动，以汤化龙为首的共和建设讨论会吸收了国民协会，国民新政社，共和促进会，共和统一会及共和俱乐部等五个小黨，于十月组成民主黨。汤化龙担任理事长，林长民，孙洪伊等为骨干。其政纲是：(一)普及政治教育；(二)拥护法赋自由；(三)建设强国政府；(四)综核行政改革；(五)调和社会利益。这个政黨在主要观点上主要倾向于共和黨，也是属于一个主张和平变革的民主政黨。

统一共和黨。他由“共和统一会”“国民促进会”，“政治谈活会”三个组织合并。总干事蔡锷，王芝祥。主张建立全国“绝对统一”“完全共和”的中华民国。一九一二年二月由上述三个组织合并建立“统一共和黨”。他们经常以第三黨自居，调和与同盟会与共和黨之间，支部遍及十余省，黨员达数万人。统一共和黨和共和黨都主张“国家统一”，但两者的“国家统一”有所不同，共和黨的“国家统一”是为了国家的进步，而统一共和黨的“国家统一”是谋求国家的权力。

北京民国政府时期国家不再皇权下的政治窒息，社会存在着不同意派别和各种意见的黨派，他有民主黨，有激进黨，也有保皇黨，五花八门，各黨不再是通过战争，通过暴力，通过斗争，而是通过和平，竞争，民主的方式，进行辩论，发表观点，国家政治，民众意见，社会监督，正是通过这种多黨体制表现出来，这也是中国前所未有的现象。

二、第一届国会选举和建立

北京民国政府建立时，当时的参议院是从南京迁来的临时参议院，其中同盟会的成员占绝对优势。按照孙中山在南京公布的《中华民国临时约法》中规定，参议院成立后十个月内应举行国会选举。因此，一九一二年五月六日，北京临时参议院提出的“国会组织及选举法大纲”列为第一议案。经全院委员会审议与大会多次讨论，七月九日，一致通过了《国会组织法大纲》和《国会选举大纲》。接着，以此为基础，起草了《中华民国国会组织法》与《参议院义员选举法》，《众议院议员选举法》，经八月二日，三日三读会多数议决通过，十日由袁世凯正式颁布。

“国会组织法”共二十二条，首先确定国会由参议院和众议院组成。其次，规定参议院不取“地方代表主义”，由以下几方面议员组成。一、各省省议会每省选十名；二、蒙古选举会选二十七名；三、西藏选举会选十名；四、青海选举会选三名；五、中央学会选八名；六、华侨选举会选六名。总计二百七十四名，众议院以各地方民选议员组成，其名额，各省取“人口比例主义”，每八十万人选议员一名(人口不满八百万，得选议员十名)；蒙古、西藏、青海同参议员额数。但由于全国人口尚未普查，普查也非一时所能办到，所以各省名额实际分配采取前清咨议局三分之一为标准，总计议员为五百九十六名。第三，规定宪法制定以前，两院同时行使临时参议院职权，并特别规宪法由两院合议，“非两院各有三分之二以上的同意不得议决”。这样一来，参众两院不仅与一般立宪国家的上下院相当，但却没有贵族和平民之分。

关于国会议员的产生：“选举法”规定实行限制选举制、讨论中，有议员极为主张普通选举，而过去的《临时约法》也曾主张普通选举。由于当时中国是第一次实行行选举制，人们的认识，文化，教育等条件与西方国家存在的差异，因此做了一些限制，第一次采取限制选举的办法是有利于选举制在中国的发展。而这次采取的限制选举制，《众议院议员选举法》和《省议会议员选举法》也主要是在这样两个方面做了一些限制。一是财产限制，二是教育限制：规定凡有中华国民国籍的男子，年满二十一岁以上，于编制选举人名册以前在选举区居满二年以上，具有下列资格之一者，有选举众议员，省议员权：一、年纳直接税二元以上；二、有价值五百元以下不动产(蒙、藏、青海得以动产计算)；三、小学以上毕业；四、有与小学以上毕业的相当的资格。其中一、二项为财产资格限制，三、四两项为教育资格限制。另外，《众议员议员选举法》还对行政及司法官吏，巡警，僧侣及其它宗教师，以及精神病，吸食道鸦片，不识字者的选举权和被选举权进行了限制。

议员选举：众议员选举为复选制，初选以县为选举区，复选合若干初选区组成，每省不超过八区。初选，复选设选举监督，全省设选举总监督，均由各该省地方长官充任。(凡实行‘军民分治’省份，选举总监督由民政长担任，其它省由都督担任)其具体步骤是：先于初选阶段选拔出五十倍于本省名额的初选当选人，再由初选当选人于复选阶段互选产生。蒙古，西藏和青海众议员选举与各省相同。各省参议员选举，则先选举省议员，组织正式省议会，然后以省议员为初选人，进行选举。为了保证参议员的广泛性，“选举法”规定：各省省议会议员被选者至多不超过定额半数。省议员经过初选，复选两阶段产生。参议员被选资格与众议员相同，担年龄须满三十岁以上，较众议员年满二十五岁为长。

参议员选举的其它部分，由于情况特殊，“选举法”分别做了专门规定。一、蒙古和青海，由各选举区划王公世爵，世职为选举人，组织选举会，依所定名额选举，或联合两区以上举行。选举监督以选举会所在有地方行政长官(得委托相当官吏)充任。二、西藏，分前后两藏两个选区区划，分别由该区達賴喇×，班禅喇×会同驻藏办事长官遴选五倍议员名额的人员，于拉萨和扎什伦组织选举会，各选五名。三、中央学会，由该会会员为选举人选举，但被选举人不以会员为限。中央学会属于全国性高级学术团体，依临时参议院所定办法组成。会员无定额，由具备在国内外大学，高等专门学校三年以上毕业，或有专门著述经中央学会评定资格者互选，满五十票以上当选。(一)设立并规定中央学会为选举参议员机关之一，目的是为了“选出学问优尚之人为议员”。(二)其选举在北京举行，以教育部长充选监督，华侨，初定由华侨居住地商会，后增加中华会馆，中华公所，书报社，各选出选举人一名，到京组织选举会进行初选，选举监督以工商部长充任。选举会会员因事不能到会，可委托相当代理人行使其选举权。

从《国会组织法》和《参议员选举法》《众议员选举法》来看，虽然存在一些因教育，财产等限制选举，以及不承认女子有选举权和限制相当一部工商资产者的选举权等问题。但毕竟这三部法律，是中国在一九一二年建立西方式的民主国家以来，第一次按照西方民主与宪制的要求建立的国会制度的开始。二千年的中国社会，一直处于封建与專制的体制下，在这种封建与專制的体制下，皇权集中了立法权，行政权和司法权与一身，形成高度权力集中的皇权專制体制。建立国会这就意味着中国第一次开始把这种高度集中的皇权，也按照三权分立的原则进行了分权。国会建立也表达中国的权力交替第一次开始从几千年来“暴力”、“世袭”等封建的方式，转为“和平”、“民选”的民主方式。建立参众两院的议员选举制，这就意味着中国民众第一次可以通过选举的办法表达意志，选举代表自已意愿的代表。特别参众两院议员实行几倍的竞选制，这也是中国第一次通过民众手中的选票来监督和挑选中国的官员。国会的建立和参众两院议员的选举也是标志中国民主制的真正开始。

《国全组织法》、《参议员选举法》、《众议员选举法》公布后，全国开始国会选举的筹备工作。虽然由于选举考虑到中国的具体情况，对中国的这次选举的选举人资格做了种种限制，各省登记的选民共有四千万以上，全国参加选举的人数只占全国四万万的百分之九点九八，约每十人中便有一名选民。尽管如此，与清末的咨议局相比则增加了二十四倍以上，特别这次选举第一次在中国实现选民和各政黨组织的自由竞选，这是二千年来中国社会从来没有的现象。

一九一二年九月五日，临时参议院颁布议员选举日期令，规定于一九一二年十二年十日举行初选，一九一三年一月十日举行复选。一九一二年十二月十日，临时参议院颁布参议员第一届选举日期令，规定各省议会，中央学会，华侨选举会之参议员选举于一九一三年二月十日举行，蒙、藏、青海之参议员选举于一九一三年一月二十日举行。选举方法和日期即定，各省区立即展开了激烈的竞选活动。

还在国会选举筹备阶段，各黨派就已经开始秣马厉兵，为全面竞选作准备。二千年来中国的封建与專制社会，中国的政治总是在“暴力革命”“农民暴動”进行权力的转换，每一个朝代都是只是一种“暴力革命”和“农民暴動”的产物，从来没有一个朝代是通过一种“民主”的方式进行和平过渡和和平变革，而中国几千年的封建与專制社会沿续的主要原因，也就是得益这种“暴力革命”和“农民暴動”。现在全国的各种政治力量第一次开始表示要放弃“暴力”，通过“议会”的方式变革中国的社会，这本身就是中国二千年来的一个最大的进步。

从一九一二年十二月中旬先是举行参众两院的初选，一九一三年二月上旬又举行参众两院的复选，经过这两轮选举，国民黨成为国会内的第一大黨，而在各黨所占的席位上，除去跨黨和无黨派在外，在众议院的五百九十六个议席中，共和、民主、统一三黨得到了一百五十四个席位，国民黨得到二百六十九个席位；在参议院的二百七十四个席位中，国民黨得到了一百二十三个席位，共和、统一、民主三黨得到六十九个席位；其中无黨派和其它小黨在众议院得到一百七十三个席位，在参议院得到八十二个席位，这样国民黨与其它政黨相比在众议院是二百六十九与三百二十七席之比，在参议院是一百二十三席与一百五十一席之比，这样在第一届议会中国民黨虽然是第一大黨，但并不占参众两院的多数席位。

第一届国会议员的选举，虽然也不乏存在一些黨别的舞弊，以及当时民众的民主意识还比较缺乏，选出的第一届的国会的议员混入了许多激进分子和政治投机分子，但是这毕竟是中国历史上的第一次真正的按照西方模式进行的选举，他的民主意义和进步意义大于其缺点。

一九一三年四月八日，中华民国第一届正式国会成立。中华民国第一届国会的开幕典礼，遵袁世凯总统三月十九日通告，在北京新落成的的众议院议场举行。这天风和日暖，街市遍悬国旗，人们象过节日一般，自上午九时起，议员们身着特制的礼服陆续齐集会场，其中有参议员一百七十九人，众议员五百零三人，国务总理及各部长皆列席，其它内外观礼代表千余人。十一时，筹备国会事务局委员顾鳌宣布典礼开始，供卫军鸣礼炮一百零八响以志敬。接着由筹备国会事务局委员长施愚报告国会召集经过，并公推议员中年事最高的云南参议员杨琼为临时主席，杨就席后，首先委托筹备参议院事务处筹备事务员林长民代行宣读开幕词，继请袁世凯总统特派代表总统府秘书梁士诒登台致贺。他发表了一篇非常漂亮的颂词：

“中华民国二年四月八日，我中华民国第一次国会正式成立，此实四千余年历史上莫大之光荣，四万万人亿万年之幸福。世凯亦国民一分子，当与诸君子共深庆幸。念我共和国家由于四万万人民心理缔造，正式国会亦本于四万万人民心理所结合，则国家主权，当然归之于国民全权。但自民国成立，迄今一年，所有国民直接委任之机关，事实上尚未完成。今日国会诸议员系国民直接选举，即国民直接委任，从此共和国之实体藉以表现，统治权之运用赖以逐渐进行。诸君子皆识时俊杰，必能各纾谠论，为国忠谋。从此中华民国之邦基益加巩固，五大族人民之幸福日益臻进，同心协力，以造成至强大之国家，使五色国旗常照耀于神州大陆，是则世凯与诸君子所私心企祷者也。谨颂曰：中华民国万岁!民国国会万岁!”

中华民国的正式国会成立，标志着中国二千年的專制权力正式由一种民主的立法权所代替，他也是当时中国民主制度的重要的组成部分。国会建立和国会开幕这是中国历史上的第一次，他标志着中国第一次结束了几千年的封建与專制社会的皇权统治。虽然国会内的许多议员，包括政府的成员，以及当时的大总统袁世凯，许多都是由“原清政府的官吏”转变，还有一些是地方上的“乡绅”，甚至还一部分议员仍然与原来的封建的经济，文化，政治保持着某种联系。但这毕竟不是当时国会的主流，中国有国会的成立本身就是做为中国长达几千年的封建与專制的君主制对立物而出现。

(三)、第一部“宪制”宪法的诞生

一、最初的《天坛宪草》

中国要建立宪制社会除了建立多黨政治体，建立国会，选举总统，还需要制定一部符合宪制要求的宪法。北京民国建立后，虽然在许多方面已经进行了努力，但仍然没有制定出一部符合宪制要求的宪法。北京民国当时的宪制仍然是南京临时政府制定的《临时约法》。《临时约法》实际是“革命造反”的产物，他是由当时的南京临时参议院制定的，不仅做为一部宪法本身存在许多问题，而且造成国家本身也处在一种混乱状态之中。国会大多数议员也都有此看法，就连国会中的一向激进的国民黨也主张袁用一部新的宪法来取代《临时约法》。但是国民黨还有一个目的就是想通过制定宪法来限制袁世凯总统的权力。因此，制定一部宪法，成为当时各种政治势力的共同要求，尽管目的完全不同。

国会参众两院选举宪法起草委员组成宪法起草委员会，于七月二二日开始草拟大纲，九月二0日开始根据大纲起草宪法，至一0月三一日三读通过草案全文。因为草案是在天坛祈年殿起草拟定的，所以后人将这个宪法草案称为《天坛宪草》。

如前所述，国民黨制定新宪法的目的在于限制袁世凯总统的权力，这样一开始国民黨就与总统在制宪问题上发生矛盾，袁世凯总统认为《临时约法》只适用于临时大总统，而不再适用于正式大总统。他主张修订约法时应写进以下内容：一是总统任免国务员、外交大使、及宣战、请和、缔约等，不必取得国会的同意；二是总统享有紧急命令权及财政的紧急处置权。但是国会中国民黨认为宪法已经着手起草制定，宪法一旦制定颁布，《临时约法》自然废止，所以没有必要再修订，因而拒绝了总统的建议。在宪法草案最后审议时，总统又派人向宪法起草委员会陈述自己关于起草宪法的意见，但也被拒绝了。以国民黨人为主的宪法起草委员会也为了与总统做对，所以匆匆三读通过宪法草案，交两院宪法会议审议，以造成既成事实。在这种情形下制定的宪法草案与精神自然是不言而喻了。

《天坛宪草》共十一章，一一三条，它基本上沿袭了《临时约法》的精神和原则，但只在个别具体内容又有所改变。

首先，关于国会的规定，较《临时约法》具体，如国会采用两院制，以及国会的建议权、不信任权等，都是《临时约法》所没有的。尤其是关于国会的审判权的规定，众议院弹劾大总统、副总统和国务员后，由参议院进行审判，参议院在审判时，非以出席者三分之二以上之同意，不得判决为有罪或违法。判决大总统、副总统有罪时，应黜其职，其罪之处刑，由最高法院定之。判决国务员违法时，亦应黜其职，并得夺其公权，如有余罪，付法院审判之。这些规定，显然是加强了原来的立法权，现在的立法权大大超过了行政权，总统基本上只成了一种摆设。

其次，关于责任内阁制，《天坛宪草》继续沿用了《临时约法》的责任内阁制，规定国务员赞襄大总统对于众议院负责任，大总统所发命令及其它关系国务之文书非经国务员之副署不生效力。同时还规定，当国务员受不信任之议决时，大总统非依第七十五条之规定解散众议院，应即免国务员之职。这些规定，实际上责任内阁变成了国会的办事机构，这样立法也更加高于行政权。

其三，关于人民权利义务。《天坛宪草》关于人民权利义务的规定，与《临时约法》相同，但比原来有所较为具体。

其四，关于宪法的修正与解释。《天坛宪草》关于宪法的修正作了严格规定，宪法修正之发议，“非两院各有列席员三分之二以上之同意，不得成立。两院议员非有各本院议员总额四分之一以上之联署，不得为修正宪法之提议。”(一百零九条)而且，“国体不得为修正之提议。”(一百十一条)负责修改宪法的机关为“宪法会议”宪法会议由国会议员组织之，非总员三分之二以上之列席，不得开议；非列席员四分之三以上之同意，不得议决(一百十三条)。显然，对宪法修改规定如此严格的程序，目的就是为了保障宪法的稳定，藉以维持政府权力的均衡，不至于受到行政权扩大的侵害及影响。此外，宪法的解释权，也属于宪法会议。

当然，《天坛宪草》也对《临时约法》中又不得不对总统权力及行政权作了一些让步。这主要表现在：第一，大总统的紧急命令权，“大总统为维持公安或防御非常灾患，时机紧急，不能召集国会时，经国会委员会之议决，得以国务员连带责任，发布与法律有同等效力之教令”(第六十五条)。第二，大总统令国会停会之权，“大总统得停止众议院或参议院之会议。但每一会期，停会不得过二次；每次期间不得过十日。”(第七十四条)第三，大总统解散国会之权，“大总统经参议院列席议员三分之二以上之同意，得解散众议院。但同一会期不得为第二次之解散。大总统解散众议院时，应即另行选举，于五个月内定期继续开会。”(第七十五条)另外，根据《国会组织法》的规定，当众议院被解散时，参议院亦必须停会，直到新的众议院选举完成正式开会时，参议院才可复会。

对《天坛宪草》有关大总统权力的规定中，后人争议最多的，就是解散国会的权力。就在当时国会讨论宪法草案时，关于这项权力也有不同的看法。反对这一规定的主张认为：第一，本草案既采用责任内阁制，则国会与内阁间同其步调，当不致有解散之事实；第二，规定解散权，则国会之势减削，政府即难免无專制之危险；第三，条文中有于五个月内定期召集之规定，但中国土地辽阔，交通不便，五个月不能齐集，即使果能依期召集，而此五个月之中，无监督政府机关，岂非予政府以自由行动之机会；第四，以参议院间接选举之少数人，解散直接选举之多数人，此项理由根本上不能成立；第五，本草案既规定大总统由国会选出，则大总统无权可以解散众议院，是此种条文显系自相背戾；第六，各国解散众议院多因预算案不能成立，如预算案不能成立而又有救济办法，自无解散众议院之必要；第七，本草案于众议院议员任期，只定为三年，任期既短，民意不致十分变动，即不必待其判决；第八，原案既规定于同一会期内，不得力第二次之解散，是甲内阁有解散权，而乙内阁无解散权，此理亦不甚通。

而赞成这一规定的主张则认为：第一，立法精义，三权分立，贵得其平。解散权本属行政部之一种行政策略，不能以自身系立法部之议员，即思将立法部之权预为加重。第二，国会为人民代表，设不称职，自宜诉之于全国国民，得最后之判决。第三，行政部有解散权，则国会之不信任权不致任意行使。第四，如仅许众议院有不信任投票权，而不许大总统有解散权，则政府终无保障，欲冀政治良善，必不可得。(参见杨幼炯：《近代中国立法史》，第一五一至一五二页。)在表决时，对这一提议赞同和反对的意见都没有超过法定人数，于是虽不了了之，但这项规定在草案中却得以肯定下来。

虽然从宪法学的角度而言，解散国会权作为权力制衡的内容之一，被西方国家的宪法，如英国、法国等所采用，但其具体含义是不同的。而《天坛宪草》的这一规定，显然是出于特定的需要，因此对西方宪法这一规定的沿袭上也显得不伦不类。杨幼炯认为，“大总统解散众议院须经参议院同意，然众议院之多数黨，大半为参议院之多数黨，既为同黨，必不能同意。且须得参议院列席议员三分之二以上之同意，则虽有过半数之参议员赞成政府之主张者，亦不能同意。同意既若是其难，则解散之目的不能达，何如不规定之为愈。”(杨幼炯：《近代中国立法史》，第一五二页)陈茹玄认为，“至于解散下院，原为诉诸人民之意，故内阁之为是为非，选民实为其最高裁判者，又何必经参议院之同意?夫参议院之自身，原为国会之一部，今授国会此部以解散他部之‘同意权’，于理已有所不通。实行时梗碍尤多。苟参议院之多数为同黨也，则行政部必不易得其同意，此种解散权将等于乌有；苟参议院之多数与众议院之多数为两敌黨也，则参议院可勾结行政部利用此权以排挤反对黨，使立法部内失协作之精神，生猜忌之恶感，而参议院遂永陷于政治漩涡而不能自拔，其弊可胜言哉!英国为内阁制发祥之地，未闻其政府解散下院须得上议院之同意也。此项条文，显然抄袭法兰西之制度，然法兰西一八七五年之宪法，大半成于帝制黨人之手，欲故增上院以抑下院，故虽共和奠定，而其上院尚有终身之议员。此种制度炬足为后来之模范者哉!”(陈茹玄：《中国宪法史》，第五五至五六页)这些看法，从法理和“三权分立”的原则来看上来说是有其道理。

但从当时的现实情况来看，宪法草案中的这一规定，同样体现了国民黨的议员想通过这一规定来限制总统的权力的目的。在条文中肯定总统解散国会权，但又附加必须得参议院列席议员三分之二同意的限制，而从当时参议院同众议院的组织及相互关系来看，这个附加条件显然是不可能实现的，这就在肯定总统解散国会权力的同时，又在事实上“合法”地剥夺了总统的这项权力。因此，在这一问题上，宪法草案的起草者们同总统玩弄了一场法律上的文字游戏以达到他们的目的。

《天坛宪草》由于基本上是《临时约法》的沿袭，特别是在一些较重要的国体性质等，相互权力等问题没有做什么改变，这样《临时约法》的矛盾并没有解决，实际上《临时约法》等于没有进行修正。而且《天坛宪草》的产生本身就是一种违背《临时约法》关于这一点，袁世凯提出，国会在《大总统选举法》的公布权上，违背了《临时约法》。他说：“《临时约法》第二十二条内载：参议院议决事件，咨由临时大总统公布施行；又第三十条内载：临时大总统公布法律等语。……查民国立法程序，约法暨国会组织法定有明文，一为提案，二为议决，三为公布，断未有但经提案议决，而不经公布，可以成为法律者。大总统选举法案，若为法律之一种，则依据《临时约法》第二十二条、第三十条之规定，当然应由大总统公布”，而现在《大总统选举法》由宪法会议径行公布，仅抄录全案咨达大总统，显然与《临时约法》规定不符，“其蔑视本大总统之职权关系犹小，其故违民国之根本约法影响实巨。”(《袁大总统书犊汇编》卷一)他援引了《临时约法》中关于大总统有提议增修约法之权的规定，(《临时约法》规定的是“临时大总统得提出法律案于参议院”)，由国务院派施愚等人向宪法起草委员会陈述修改宪法的意见。但是国民黨控制的宪法委员会认为大总统对该会无提案权，自然也就无权派员出席宪法会议、陈述意见之必要，并以政府委员出席宪法起草会议没有法律上的依据为由。拒绝了总统的意见。

对于《临时约法》本身，袁世凯在《致众议院咨请增修约法案文》中说：“《临时约法》之良否，究为政治良否之所关。本大总统证以二十阅月之经验，凡从约法上所生障碍，均有种种事实习凭”，“其于国家之根本组织，固系因约法施行之结果，而粗具规模，然于国家之政治刷新，要亦因约法施行之结果，而横生障碍。综计临时(政府)期内，政府左右支细于上，国民疾首盛额于下，而关于内治外交诸大问题，利害卒以相悬，得失仅以相等。驯至国势日削，政务日堕，而我四万万同胞之樵淬于水深火热之中者且日甚。凡此种种，无一非缘约法之束缚驰骤而来。”因此，社会舆论“大率主张以修改约法一端为国家救亡之上策”，而修改约法的主要内容，便是解除立法对大总统的行政权力的限制，明确立法与行政二者的关系，“以本大总统之愚，以为《临时约法》第四章关于大总统职权各项规定，适用于临时大总统已觉有种种困难，若再适用于正式大总统，则其困难将日甚”，“本大总统一人一身之受束缚于约法，直不啻肯吾四万万同胞之生命财产之重，同受束缚于约法。”(《袁大总统书犊汇编》卷一)咨请国会对《临时约法》关于总统权力的规定先行修正，删去对总统权力进行限制的条款。

袁世凯提出的修订《临时约法》的要求都被国会国民黨议员拒绝，这样在宪法草案中改变《临时约法》关于限制总统权力的规定，明确立法与行政二者的关系的要求被拒绝。与此同时，国会的国民黨议员一方面想继续通过《天坛宪草》限制总统，另一方面他们又暗地里与社会上的一些“乱黨”勾结，策划新暴力夺权的阴谋，结果被政府查获。在这种情况下，总统只好通电全国各省都督及民政长官，对《天坛宪草》表示反对，而对与“乱黨”勾结的阴谋制造内乱和阴谋夺权的国民黨议员的资格。这样一来，由于剩下的议员不足法定人数的半数，不能举行会议。十一月十三日，两院议长发出通告，宣布国会停止议事。一九一四年一月十日，袁世凯被迫启用解散国会的权力，下令停止参众两院议员职务，解散国会，这样由《天坛宪草》带来的矛盾也就自然结束。

二、第一部“宪制”宪法——《中华民国约法》

南京临时政府制定的《临时约法》，是孙中山妄图控制北京政府的一个产物，实际上也是孙中山妄图二次夺权的工具。北京政府成立，国会正式选举袁世凯为总统，袁世凯多次希望国会制定新宪制以代替原来的《临时约法》，但是都被国会内的国民黨议员所破坏。

国会停止活动后，袁世凯只好组织了“中央政治会议”来代行国会的职权。这个政治会议是由总统特派八人、国务总理特派二人、每部总长各派一人、法官二人、各省二人、蒙藏事务局数人组成的，虽然这个组织与国会相比还不是选举产生，但是当时国会停止活动的情况下，做为一种过渡组织也是迫不得已。

政治会议成立后，首先面临的仍然是修改《临时约法》，制定新的宪法。袁世凯向政治会议提出了《约法增修咨询案》，在提案中，袁世凯指出了《临时约法》存在的矛盾，并认为造成社会政治动荡、人民生活困苦，并指责制定《临时约法》者是“以国为孤注”，认为“正式政府适用《临时约法》，究于政治刷新大有妨碍”，要求政治会议讨论增修《临时约法》。但政治会议认为此事事关重大，请求另外组织立法机关来修订约法。于是，经袁世凯同意，由政治会议议定，组织了“约法会议”，并制定了《约法会议组织条例》。约法会议的主要任务，就是修改《临时约法》，约法会议实际上成了当时獨立的立法机关，他的职责就是“立法”之外，而没有过去旧国会的所谓“监督政府”的变相行政职权，因此，它是獨立的一个修宪机关。这样就不在宪法的制定处处为国会“争权”，这样制定的的宪法也基本符合“三权分立”相互制约，而不是立宪权高于行政权，立法权领导行政权了。

约法会议成立，袁世凯即向约法会议提交了增修《临时约法》的咨文，咨文中提出了增修约法的七项大纲。(一)外交大权：外交大权绝对归统于总统，《临时约法》第三十五条所谓“临时大总统经参议院之同意，得宣战、靖和及缔结条约”之规定，改为“不须经参议院或国会之同意”；(二)官制官规制定权及官吏任命权；删去《临时约法》关于“临时大总统得制定官制官规，但须提交参议院议决”及“临时大总统任命文武职官，但任命国务员及外交大使、公使须得参议院之同意”两条后面的“但书”；(三)实行总统制：删除《临时约法》中关于“国务员”的规定，不设国务总理，改为仿效美国制度，由大总统亲自负责，各部总长均直接隶属于大总统；(四)宪法改正权：删除《临时约法》有关制定宪法的规定，改为宪法由国会以外之宪法会议制定，大总统公布之，重要宪法改正权归于大总统；(五)人民权利：关于人民权利的褫夺回复等，以得由大总统自由行之程度，制定新法规；(六)紧急命令权：国会闭会时，为保持公安，防压灾害，大总统得发布与法律有同等效力之教令，但次期国会开会时，须于十日以内，提出于国会，得其承认；(七)紧急处分权：临时紧急，为公安维持，灾害预防，无暇召集国会时，大总统得以教令为临时财政处分，但次期国会开会之际，以得其承认为必要。

这七项大纲的中心内容，就是要彻底改变《临时约法》中立法权领导行政权，或者立法权高于行政权的作法，重新确定“三权分立”相互制约的原则。

约法会议在收到袁世凯的增修约法大纲后，便着手起草新约法。从讨论到三读化了四十天时间，于一九一四年五月一日正式公布，《临时约法》被同时宣布废止。《中华民国约法》的公布，标志着中国第一次有了一部按照“三权分立”原则确定的的宪法和按照美国总统制建立的国家体制。虽然过去的《临时约法》也自称是按照美国宪法制定的国家制度，但实际上《临时约法》完全是孙中山阴谋的产物，是一个“不伦不类”，表面上上“共和”，实际上是“共乱”的产物。

《中华民国约法》习惯上将其称为“新约法”，而将《临时约法》称为“旧约法”的制定，适应了当时国家体制进一步法制化的要求，因此他的产生具有重要意义。

与《临时约法》相比较，《中华民国约法》主要有以下几方面的变化。

第一，明确了总统的权力。《中华民国约法》完全采用西方总统制国家宪法的有关规定的同时，建立了中国总统制。总统为国家元首，代表中华民国总揽统治权。总统的权力主要有：(一)召集立法院宣告开会、停会、闭会权(第十七条第一款)；(二)解散立法院权，“大总统经参政院之同意，解散立法院，但须自解散之日起六个月以内，选举新议员，并召集之”(第十六条第二款)；(三)提案权，“大总统提出法律案及预算案于立法院”(第十八条)；(四)命令权，“大总统为增进公益，或执行法律，或基于法律之委任，发布命令，并得使发布之，但不得以命令变更法律”(第十九条)；(五)紧急命令权，“大总统为维持公安或防御非常灾害，事机紧急，不能召集立法院时，经参政院之同意，得发布与法律有同等效力之教令，但须于次期立法院开会之始，请求追认前项教令立法院否认时，嗣后即失其效力”(第二十条)；(六)制定官制官规权(第二十一条第一款)；(七)任免文武职官权(第二十一条第二款)；(八)外交权，大总统有宣战、请和、缔结条约、接受外国大使公使之权(第二十二、二十四、二十五条)；(九)军队统率权，“大总统为海陆军大元帅，统率全国海陆军，大总统定海陆军之编制及兵额”(第二十三条)；(十)宣告戒严权(第二十六条)；(十一)颁赏荣典权，“大总统颁给爵位、勋章及其它荣典”(第二十七条)；(十二)宣告赦免权，“大总统宣告大赦、特赦、减刑、复权，但大赦须经立法院之同意”(第二十八条)；(十三)财政紧急处分权，“为国际战争或勘定内乱及其它非常事变，不能召集立法，大总统经参政院之同意，得为财产紧急处分但须于次其立法院开会之始，请求追认”(第五十五条)。

从以上关于总统权力的规定来看，与《临时约法》相比，主要有两个变化：一是增加了几项权力，如召集立法院开会、停会、闭会权，解散立法院权，紧急命令权，财政紧急处分权等；二是删除了立法权对总统权力进行限制的规定，这样总统代表的行政权也就明确起来。

第二，取消责任内阁制。《中华民国约法》废除了《临时约法》中的责任内阁制，取消了内阁总理，改为“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”(第三十九条)：“行政事务，置外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部分掌之”(第四十条)：“各部总长，依法律命令，执行主管行政事务”(第四十一条)。从这些规定来看，取消内阁对大总统的牵制，而由大总统直接领导行政各部工作。本来总统就是行政权的代表，而责任内阁是立法权以内阁来干扰行政权，他违背“三权分立”的原则。

对《中华民国约法》取消责任内阁制，实行总统制，并赋予总统极大权力的做法，美国顾问古德诺曾撰文为之写道，他说，“凡用内阁制之国，其人民于代议制度，早已有数十百年之经验，而中国固无此也。且用内阁制之国，多系君主国，其用此制者，盖以世袭之君主常不负责，故必得一负责任之内阁，而中国又非其例也……。新约法变内阁制为元首制，若以美国之先例言之，此制实为共和国之良法。”(古德诺：《新约法论》，转引自陈茹玄：《中国宪法史》第七一页。)

第三，对国会进行改革。建立立法院与参政院。立法院是立法机关，有权议决法律；议决预算；议决或承诺关于公债募集及国库负担之条件；答复大总统咨询事件；收受人民请愿事件；提出法律案；提出关于法律及其它事件之意见，建议于大总统；提出关于政治上疑义，要求大总统答复；以及对于大总统有谋叛行为时；以议员总数五分之四以上之出席，出席议员四分之三以上之可决，提起弹劾之诉讼于大理院等职权。但是，它同《临时约法》和《天坛宪草》关于参议院及国会的职权相比，有以下几方面的重要变化：(一)立法权受制于总统，总统对立法院议决的法律有否决权。《临时约法》及《天坛宪草》规定，总统对国会议定的法律否认时，得声明理由，请求复议，如三分之二以上议员仍执前议时，则由大总统公布施行。而《中华民国约法》对此则改为：“如立法院出席议员三分之二以上仍执前议，而大总统认为于内治外交有重大危害，或执行有重大障碍时，经参政院之同意，得不公布之”(第三十四条)；(二)取消了立法权对行政权的监督权。过去《临时约法》及《天坛宪草》中关于立法权对行政权的监督权实际上是一种干涉权。这些干涉权在《中华民国约法》中基本上都被删除了。而且其中还明确规定，大总统对全体国民负责，即不对立法院负责，自然也就不受立法权的监督了。同时还明文规定，立法院提出关于政治上之疑义，要求大总统答复，但大总统认为须秘密者，得不答复之。“(第三十一条)；(三)对立宪权与制宪权和修宪权做了划分。《临时约法》及《天坛宪草》曾规定，宪法由国会制定，宪法的修正也由国会议员组织的宪法会议负责，这样把立宪权，制宪权和修宪权三者混在一起。由于制宪权和修宪权完全是一种行政行为，这样《中华民国约法》规定：”中华民国宪法案，由宪法委员会起草。宪法起草委员会，以参政院所推举之委员组织之，其人数以十名为限。“(第五十九条)：”中华民国宪法案，经参政院审定后，由大总统提出于国民会议决定之“(第六十一条)：”国民会议由大总统召集并解散之“(第六十二条)。这样，宪法的起草与修正的行政行为就更明确了。这也正是《中华民国约法》的突出特点之一。(四)参政院的设立。《中华民国约法》中设立参政院，参政院只是总统的咨询机构，”应大总统之咨询审议重要政务“(第四十九条)。根据后来制定的《参政院组织法》，参政院院长由总统特任，总理全院事务，开会时担任议长；副院长由总统于参政中特任之，辅佐院长工作；参政由总统从具有参政资格的人中简任之。参政院的职权，一是同意权，即总统的解散立法院权、法律否决权、紧急命令权、财政紧急处分权等，均要得到参政院之同意。二是制宪权，宪法起草委员会由参政院推举产生，宪法案须经参政院审定。三是审议大总统交议事项及咨询事件。而且立法院未成立以前，以参政院代行其职权(第六十七条)。因此，参政院名义上是总统的咨询机关。

第四，关于政府机构的名称。在《中华民国约法》中关于政府机构名称的变化，最有代表性的，就是国务卿。这是采用美国“国务卿”的作法，而这种改变最主要是为了与过去的国务院进行区别，因为在国务院下，政府机构成了国会控制总统行政权的工具，总统的行政权被国务院所取代，而做这样的改革，是变内阁制为总统制的需要。

《中华民国约法》颁布，标志中国的向“宪制制度”迈了一大步，他也是中国第一次真正按照美国制度建立的“宪制制度”的开始。

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